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探索推进监察职能向基层延伸问题研究

 来源:州纪委政研室      发布日期:2018年10月26日   

 

十九届中央纪委二次全会指出:“全面推进国家监察体制改革。推动监察工作向基层延伸,使群众身边的公职人员受到严密监督。”2018年3月,赵乐际同志在云南调研时指出:“积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径,赋予乡镇纪委必要的监察职能,使全体党员和公职人员都处于严密监督之下。”如何突破“最后一米”的监督障碍,探索推进监察职能向基层延伸,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,确保监察工作无盲区、无死角,是摆在全州纪检监察机关面前的一个重大课题,对于推动全面从严治党向纵深发展,巩固发展反腐败斗争压倒性态势,推进治理体系和治理能力现代化,具有深远的历史意义和重大现实意义。本文以德宏州为例,文中所提的基层主要指乡村,全文从探索推进监察职能向基层延伸的重要意义、基础条件、总体构想和保障措施等方面进行粗浅分析,旨在通过研究,对德宏州探索推进监察职能向基层延伸提供参考。

一、探索推进监察职能向基层延伸的重要意义

(一)深入推进监察体制改革的关键一环

国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革。按照党中央和省委确定的“时间表”和“路线图”,2018年2月,德宏州和5县(市)监察委员会全部组建完成,实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。根据省委和州委监察体制改革实施方案,州、县(市)两级监委组建挂牌后,要探索推进监察职能向基层延伸,通过赋予乡镇(街道、农场)纪检机构相应的监察职能、设立监察员等方式,构建乡镇(街道、农场)、村(居)监察监督网。推进监察职能向基层延伸,是自觉践行“四个意识”,认真落实“两个维护”的具体体现,也是贯彻国家监察体制改革重大决策部署的实际行动。

(二)推动全面从严治党向纵深发展的现实需要

党的执政根基在基层,党的事业血脉在基层。全州各基层党组织全面从严治党抓得怎么样,直接影响党中央重大决策部署的贯彻落实。从近年来巡视巡察、审查调查、监督检查、信访举报等发现的问题看,我州基层党风廉政建设相对薄弱,群众身边的不正之风和腐败问题易发多发,扶贫领域执行政策缩水走样、安排项目资金优亲厚友、贪污挪用、违规套取项目资金、吃拿卡要等问题时有发生,群众反映强烈。推动监察职能向基层延伸,在乡镇(街道、农场)设置监察室,与乡镇(街道、农场)纪委合署办公,并赋予相应的监察权限,有利于克服上级监督滞后的问题,充分发挥乡镇(街道、农场)纪委、监察室“近距离监督”的天然优势,把监督的触角延伸到各村组、基层站所,推动各级党组织扛牢主体责任,着力解决群众身边的不正之风和腐败问题,把全面从严治党要求落到实处,厚植党的执政基础。

(三)促进德宏高质量跨越式发展的现实需要

当前,德宏州正处于决战脱贫攻坚、决胜全面小康、推动经济社会高质量跨越式发展的关键时期。谋划新时代、开启新征程,在沿边开发开放中闯出一条跨越式发展路子,关键在党,关键在人。上面千条线,底下一根针。党的各项方针政策都需要由基层来落实,但在全面从严治党的新形势下,我州部分基层干部的素质能力和精神状态,与新时代新要求还不适应,缺乏奋斗精神和干事创业激情,思维层次低、工作标准低、自我要求低“三低”问题还不同程度存在,影响了全州的改革发展。推动监察职能向基层延伸,更好地实现“贴身监督”,既强化了派的权威,又攥紧了监督“拳头”,有利于及时发现并纠正党员干部作风纪律方面存在的问题,确保令行禁止,营造风清气正的良好干事创业环境,推动德宏经济社会高质量跨越式发展。

二、探索推进监察职能向基层延伸的基础条件

(一)发展现状

1. 乡镇纪委基本情况。德宏州现有50个乡镇、1个街道、5个农场,均设立纪委、行政监察室,每个乡镇(街道、农场)纪委均按照纪委书记(副科级)、纪委专职副书记(兼任行政监察室主任,科员)、纪检监察专干各1人进行配备,共有人员编制168个,实有人员162人(纪委副书记空缺6人)。

2. 村(居)务监督委员会基本情况。德宏州共有336个行政村、41个居民委员会、18个农场办事处,其中336个行政村和芒市的13个居民委员会、4个农场办事处成立了村(居)务监督委员会,均设委员3—5名(含主任1名),其它居民委员会和部分农场办事处设有监督小组,履行监督职责。

3. 乡镇纪委纪律审查工作情况。2013年至2018年9月,全州乡镇(街道、农场)纪委共处置问题线索342件,立案373件416人,结案360件,给予党政纪处分403人,且呈现逐年上升态势,其中2017年处置问题线索115件,立案93件102人,结案74件,给予党政纪处分81人,较2013年分别增长538.89%、173.53%、117.65%、118.92%。

(二)存在问题

1. 落实“三转”要求不到位。一是少数乡镇(街道、农场)党委重视不足。把主要精力聚焦在发展产业、推进项目等工作上,对纪委的工作重视不够,对落实“三转”要求认识不足、支持不够,安排纪委书记分管其他工作,全州仍有1个街道纪委书记负责妇联工作、5个农场纪委书记由党委副书记兼任;有的虽然没有明文指定纪委书记分管其他工作,但工作中仍然安排纪委书记落实一些急难险重的任务。二是纪委“转”的动力不足。有的乡镇(街道、农场)纪委没有完全吃透上级精神,对自身职责定位把握不准,推进“三转”不到位,纪检监察干部既当运动员,又当裁判员,影响了监督执纪效果。

2. 执纪力度有待加强。一是执纪力度不够。乡镇(街道、农场)纪委主动出去发现问题线索的时候少,坐等问题线索上门的时候多,有的乡镇(街道、农场)纪委2018年以来甚至还没有立办过一起案件,存在纪律审查空白点。二是执纪不够规范。有的乡镇(街道、农场)纪委严格按照程序办案的意识树得不够牢,执行纪律不够严,纪律审查中或多或少地存在重实体轻程序、重数量轻质量的问题。三是办案装备落后。一些乡镇(街道、农场)纪委办公、办案条件较差,硬件设施不完善,缺乏执纪审查专业设备,多数乡镇(街道、农场)纪委没有专用的谈话室,办案安全存在较大隐患。

3. 履职能力有待提升。一是队伍素质不强。乡镇(街道、农场)纪检监察干部大多数是“半路出家”,不同程度存在“接岗时没有培训、在岗时没空培训”的现象,业务知识得不到及时更新,知识面不够广,工作方式方法和理论水平有待提高,纪律审查能力弱,不会办案、不善办案问题不同程度存在。村务监督委员会成员素质偏低、年龄偏大,普遍存在不会监督的问题。二是担当精神不足。有的纪检干部存在畏难情绪,监督抹不开情面,工作放不开手脚,宁当“老好人”不做“黑包公”。村务监督委员会成员待遇偏低,很难把心思集中在本职工作上,责任履行不到位。

三、探索推进监察职能向基层延伸的总体构想

(一)指导思想

深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立“四个意识”,坚决贯彻落实党中央、省委关于深化国家监察体制改革的重大决策部署,坚持稳中求进的工作总基调,扎实推进监察职能向基层延伸,织密、织牢对全体党员和公职人员的监督之网,实现监察机构、监察人员、监察职能“三到位”,充分发挥基层监察工作在维护基层政治基础、服务各领域各行业健康发展、保护群众切身利益、促进乡村和谐稳定等方面的作用,推动全面从严治党向纵深发展,为德宏实现乡村振兴和经济社会高质量跨越式发展提高坚强的作风纪律保障。

(二)主要目标

按照“基本保持体制稳定、有效整合监察力量、整体覆盖监察对象、明确授予监察权限、依法履行监察职责”的要求,循序渐进、积极稳妥地推进监察职能向基层延伸,到2018年底或2019年初,在全州56个乡镇(街道、农场)成立监察室,在336个行政村和芒市的13个居民委员会、4个农场办事处成立监察组,其它的28个居民委员会和 14个农场办事处待2019年村(居)“两委”换届建立村(居)务监督委员会后及时成立监察组,健全党和国家监督体系,使群众身边的公职人员受到严密监督。再经过半年左右的努力,到2019年6月底,乡镇(街道、农场)监察室、村(居)监察组各项工作关系得到全面理顺,监察职能得到有效发挥,治理效能初显。

(三)主要任务

1. 建立组织机构。推动监察职能向基层延伸,首要任务是解决谁去行使监察职能的问题,即组织机构问题。在具体实践中,可借鉴先进地区经验,探索由各县(市)监察委员会派出授权,在乡镇(街道、农场)成立监察室,与乡镇(街道、农场)纪委合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称。监察室设主任、副主任和监察员各1人,原乡镇(街道、农场)专职纪检监察干部同时作为监察室工作人员,监察室主任由乡镇(街道、农场)纪委书记担任,监察室副主任由乡镇(街道、农场)纪委专职副书记担任,监察员由具有公务员身份的纪检监察专干担任,撤销原行政监察室。乡镇(街道、农场)监察室对县(市)监察委员会负责,受县(市)监察委员会领导,向县(市)监察委员会请示报告工作,编制、人事关系、经费等按原渠道管理和解决。由各县(市)监察委员会授权乡镇(街道、农场)监察室在村(居)成立监察组,监察组组长由村(居)务监督委员会主任担任,监察组成员由村(居)务监督委员会成员担任,延伸监察监督“神经末梢”,确保监察工作无盲区、无死角。

2. 明确工作职责。由各县(市)监察委员会授权,乡镇(街道、农场)监察室履行监督、调查、处置职责,主要职责包括:对乡镇(街道、农场)公务员(领导班子成员除外)及参照《公务员法》管理的人员,乡镇(街道、农场)所属事业单位以及相关法律、法规授权或依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,乡镇(街道、农场)所属企业管理人员,村(居)群众自治性组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;督促落实派出机关作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的进行问责;向监察对象所在单位提出监察建议;加强对村(居)监督委员会履行监督职能的指导;其他法定或依法授权的职责。村(居)务监察组主要协助乡镇(街道、农场)监察室,对村(居)内从事集体事务管理的人员进行“贴身监督”,并负责问题线索的收集上报等工作。

3. 授予监察权限。授予乡镇(街道、农场)监察室一定的监察权限,乡镇(街道、农场)监察室可以采取谈话、询问、查询、调取等4种不限制被调查人人身、财产权利的调查措施,需要采取其他调查措施的,必须报县(市)监察委员会同意,以县(市)监察委员会的名义行使,监察室不得采取留置措施。乡镇(街道、农场)监察室可以对本辖区的监察对象进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉;按照管理权限对职务违法的公职人员作出政务处分决定,或者交由公职人员的任免机关给予处分。乡镇(街道、农场)监察室在作出政务处分前,应征求乡镇(街道、农场)党委意见,拟作出警告、记过、记大过处分且乡镇(街道、农场)党委无异议的,报县(市)监察委员会同意后,由监察室直接作出处分;乡镇(街道、农场)党委有异议,或者拟作出降级、撤职、开除处分的,报县(市)监察委员会批准后,作出处分决定。乡镇(街道、农场)监察室无职务犯罪案件调查权,对涉嫌职务犯罪的公职人员和相关人员由县(市)监察委员会立案调查。乡镇(街道、农场)监察室、村(居)监察组工作中发现涉嫌职务犯罪的问题线索应当及时逐级向县(市)监察委员会报告。为增强监督实效,可以授予村(居)监察组一定的建议权、询问权、检举权、监督权、报告权等,使村(居)监察组成为监察委员会在基层一线的有力帮手。

四、探索推进监察职能向基层延伸的保障措施

(一)组织保障

全州各县(市)党委要站在提高基层党的执政能力、巩固基层执政基础的高度,充分认识加强基层监察工作的重要意义,将其纳入重要议事日程,积极推进监察职能向基层延伸。县(市)监察体制改革试点工作小组要及时制定实施方案,进一步明确指导思想、目标任务、机构设置、工作关系、职责权限等,确保各项工作按照确定的“时间表”和“路线图”稳步推进。县(市)、乡镇(街道、农场)党委书记要认真履行第一责任人责任,亲自挂帅,当好“施工队长”,协调解决乡镇(街道、农场)纪检监察机构设置、编制人员配备、经费运行保障等实际问题。各县(市)纪委监委要细致谋划、统筹协调、扎实推进,抓好组织实施。县(市)委组织部、编办等相关部门要全力配合,确保全州派出乡镇(街道、农场)监察机构设置到位、专职纪检监察干部配备到位。

(二)体制机制保障

1. 建立健全激励惩戒机制。充分发挥考核“指挥棒”和“风向标”作用,由县(市)监察委员会制定考核办法,每年对乡镇(街道、农场)监察室的监督、调查、处置工作进行量化考核,对考核优秀的,进行奖励,让愿干事、敢干事、能干事、干成事的干部得褒奖、有实惠、受重用;对考核排名末位的,由县(市)监察委员会对其主要负责人进行约谈;对连续两年考核排名末位的,按照相关程序进行调整,推动形成能者上、庸者下、劣者汰的有效机制。乡镇(街道、农场)监察室参照执行,加强对村(居)监察组的考核,对履职不力,该发现的问题没有发现,发现问题不报告的,按照相关程序,给予免职建议。

2. 建立健全定期报告工作制度。各县(市)纪委监委要及时制定《乡镇(街道、农场)纪委、监察室向县(市)纪委监委报告工作制度》,从制度层面规定、规范乡镇(街道、农场)纪委、监察室向上级纪委监委报告工作的方式、内容和要求等。乡镇(街道、农场)纪委、监察室每半年向县纪委监委书面报告一次工作,上半年工作情况于7月10日前报告,全年工作情况于次年1月10日前报告,同时报告同级党委,其他工作采取专题汇报或随时报告等方式,及时报告。建立健全每月例会制度,村(居)监察组每月向乡镇(街道、农场)监察室当面报告一次工作,汇总分析问题、交流工作情况、督促推动落实。

3. 建立健全划片联系制度。为加强县(市)监察委员会对乡镇(街道、农场)监察室、乡镇(街道、农场)监察室对村(居)监察组的领导和指导,探索实行县(市)监察委员会领导班子成员划片联系制度,每名县(市)监察委员会领导班子成员联系1至3个乡镇(街道、农场)监察室,通过及时收集汇总工作情况,加强业务指导和督促检查,统一调配审查调查资源,探索开展联合监察、交叉监察等方式,不断增强合力,补齐工作短板,切实解决乡镇纪委“人手不够不能办案、能力不足不会办案、碍于情面不愿办案”等问题。

(三)经费保障

进一步加大财政保障力度,将乡镇(街道、农场)监察室工作经费、办案经费纳入县(市)财政预算,并随财政经常性收入的增长适时调整。下大力气抓好村(居)务监督委员会成员报酬待遇落实,适当提高村(居)监察组组长(村务监督委员会主任)的待遇。适当增加发展村级集体经济的财政补助,对村集体经济发展好的,经村(居)民大会或村(居)民代表大会同意,可根据村集体经济年收益情况,给村(居)务监督委员会成员一定奖励和补贴,进一步调动他们的工作积极性。

(四)人才保障

高度重视乡镇(街道、农场)监察队伍建设,选优配强监察室主任、副主任。将培训作为乡镇(街道、农场)纪检监察干部补短板、提素质、强本领的有效手段,坚持走出去与请进来相结合,有计划、有针对性地选派乡镇(街道、农场)纪检监察干部参加各种业务培训,做到全覆盖。新任职纪检监察干部必须参加一次脱产培训,其他纪检监察干部每两年至少参加一次上级纪检监察机关组织的业务培训。强化全员学习、全员练兵,轮流安排乡镇(街道、农场)纪检监察干部参加上级纪检监察机关的审查调查和专项检查,通过以老带新等形式,加快培养办案高手,注重发掘新人,着力打造一支让党放心、人民信赖的纪检监察干部队伍。

(作者:郭家恒 杨永柱 编辑:政研室)

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