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边疆少数民族地区扶贫领域监督机制研究

 来源:州纪委政研室      发布日期:2018年10月29日   

摘要:党的十八大以来,各级政府对边疆少数民族贫困地区投了入大量的扶贫资金实施精准扶贫,扶贫成效显著。但是,扶贫领域内的腐败案件也时有发生。本研究采用了发放问卷和案例分析的方法,结合边疆少数民族地区纪检监察机关查处并通报的扶贫领域案件的情况,对该领域近年发生的腐败案件归纳为5种类型:一是无中生有,虚报冒领型;二是以权谋私,坐地生财型;三是张冠李戴,优亲厚友型;四是顺手牵羊,雁过拔毛型;五是截留私分,挪作他用型。论文在分析扶贫领域腐败产生的客观原因和主观原因的基础上,对完善边疆少数民族地区扶贫领域的监督机制,分别从事前预防,事中监督,事后惩处三个方面提出了对策建议。

关键词:边疆少数民族地区  扶贫领域  监督机制

 

一、引言

贫困是世界各国政府所面临的普遍性问题,它在各种社会形态中都有所出现。党的十八大以来,从中央到地方,各级党委、政府聚焦精准扶贫,推出了一系列的政策和措施,每年都有大量的专项补贴和专项资金投入,取得了显著的成效。在2013年到2016年间,农村累计脱贫5564万人;贫困发生率从2012年底的10.2%下降至2016年底的4.5%,下降5.7个百分点。但是,在取得成绩的同时我们也要注意到,扶贫领域内的腐败案件也时有发生。这些乱象对于脱贫攻坚目标的实现造成了恶劣影响,不但会产生不好的舆论的倾向,还会透支政府的信用。

反腐败是每个国家和政府都需要积极面对和妥善处理的问题。南非著名学者罗伯特.克利特加德从经济学角度提出了两个著名的公式:一是腐败条件=垄断权+自由处理权-责任制;二是腐败动机=贿赂+道德损失+(被发现和制裁的机会)×(所受处罚)>薪金+廉洁的满足感。由此可见,腐败的出现取决于两个重要的条件:一是权力垄断是权力寻租的前提,二是相关责任的减少使权力寻租的风险大大降低。因此,如果腐败的机会成本过低,相关的监管带来的处罚较小,就会导致公职人员敢于冒险腐败。 

为了祥细研究边疆少数民族地区扶贫领域的监督机制,我们向350名建档立卡户的学生和15个建档立卡户村民进行调研,发放了学生问卷350份,收回有效问卷347份,村民问卷全部为有效问卷。在学生问卷中,有43%的学生认为扶贫项目存在漏掉一些贫困家庭,或是错置给了非贫困家庭的问题;在村民问卷中,只有9%的村民认为存在这一现象。说明了,还是有相当部分接受高等教育的贫困学生认为在扶贫领域存在扶贫项目错置的问题;当然,在部分地方,如笔者调研的贫困村,只有少数的建档立卡户村民认为有扶贫项目错置的问题存在。

二、边疆少数民族地区扶贫领域腐败的主要手段

我们收集了某些边疆少数民族地区相关地方纪委监察机关查处并通报的扶贫领域腐败案件,归纳这些案件,主要有以下5种类型。

(一)无中生有,虚报冒领型。在某些边疆少数民族农村贫困地区,部分村民由于受到扶贫信息公开、宣传以及村民关注及接受能力的限制,对村里的扶贫政策并不完全了解;与此相反的,从事扶贫工作的干部掌握着大量的扶贫政策信息,由于信息的不对称,使得某些干部可以通过做假账,造假名等手段将本该属于贫困户的各种补贴款及物资据为己有。例如,在某边疆少数民族地区的某村党支部书记就利用职务便利,以他人的名义及其已故祖母的名字,违规申报套取农村低保资金共计 6814 元。

(二)以权谋私,坐地生财型。在边疆少数民族地区工作的村干部,收入相对于较低,存在贪污腐败的内生动力。再加上外部的监管的不足和缺位,以及处惩力度的存在一定的缺陷,容易造成村干部以权谋私的动机。对于某些村干部来说,他们会把手中的权利看做为自己谋私的工具,明目张胆地索要回扣和贿赂。例如20128月,边疆少数民族地区某村委会副主任用职务便利,先后收受村民贿赂共3000元。

(三)张冠李戴,优亲厚友型。某些干部在分配扶贫资金或救助名额时,首先会考虑自己的亲友,而不是真正的贫困户,从而导致扶贫资金使用效率大打折扣。例如,2017某边疆少数民族地区的县民政局40名干部职工在低保分配中优亲厚友。2015 年,边疆少数民族地区某副镇长,在村民小组发放的仔猪扶贫项目过程中,明知他人将多余的仔猪分配给其父兄等亲属,仍审批通过并上报市扶贫办,最终致使其亲属多领取仔猪10头,折合人民币8000 元。

(四)顺手牵羊,雁过拔毛型。从一些贪污腐败的案件中,我们可以发现,极少数干部不论是金额较大的救灾款,还是金额较小的低保,但凡经手办理的扶贫资金都要从中染指。例如,某边疆少数民族地区某村民小组党支部书记、在20162018年未进行村务公开,坐收坐支集体资金收入17450元,并将3557.72元用于家庭开支。

(五)截留私分,挪作他用型。有的干部在扶贫资金使用过程中没有严格执行使用程序,擅自或经过少数人研究决定,就把扶贫资金挪作他用,或在部分村民中平均分配领,导致专款不。例如2017年边疆少数民族地区某村民小组24户农户私分建档立卡户18万元建房补助资金。

三、扶贫领域腐败问题产生原因分析

(一)扶贫领域腐败产生的客观原因

1. 基层财务监管制度不完善

 在边疆少数民族地区的基层农村,扶贫领域的腐败问题产生的一个重要的原因就是财务制度的不完善。某些村干部利用财务制度的漏洞,堂而皇之地将扶贫资金和物资挪为已用。这种财务制度的不完善主要表现为两个方面:一是账目不明、随意收支、乱开白条等;二是分工不明,职责不清。在边疆少数民族地区的基层农村,由于专业财务人员的缺乏,有的财务人员往往一个人身兼数职,会计出纳一肩挑。

2. 内外部权力监督机制缺失

 1)基层管理透明度不高。在课题组发放的学生问卷中,有35%的学生表示当地偶尔有扶贫信息的公开,7%的学生表示从没有相关信息的公开,20%的学生表示不知道有扶贫信息的公开。而对某贫困村的调研中,有73%的村民表示经常会有扶贫信息的公示。扶贫信息不透明主要存在下列现象:一是公开内容不全面,对于敏感的财务问题,在某些地方存在不公开、不更新的情况。二是只注重公开结果,不注重公开过程。三是信息公开方式单一,一般只用宣传栏,信息更新存在滞后性。四是信息公开随意性大,没有形成制度化的公开模式。

2)基层民主监督意识淡薄。在边疆少数民族地区的基层村组织中,农民自身监督意识薄弱和基层官员官本位思想是造成民主监督意识淡薄的主要原因。在中国古代封建社会,统治阶层出于统治的需要,农民自古形成了根深蒂固的等级观念和对权力的盲目崇拜,忽视了自己的监督权利。与此同时,农民群众监督意识的薄弱加强了村干部的官本位思想。

3)外部监督机制缺位。在边疆少数民族地区部分乡镇政府对农村基层的监督和指导存在过于简单,甚至缺失的问题。尤其是对村级财务管理、村务公开、基层干部的教育培训等方面监督力度还有待加强。这也是造成扶贫领域基层工作人员遵章守纪意识的淡薄的客观原因。

(二)扶贫领域腐败的主观原因

1. 政治素养缺乏。边疆少数民族地区与我国的其它内部省份相比,扶贫领域的干部素质相对较低,特别是在腐败事件出现较多的基层农村干部更是如此。这些基层干部从小与乡土为伴,政治素质和文化素质不高,他们更多地依靠家族式的作风来管理村务。容易导致以权谋私,公权私用的现象发生。

2.法制观念淡薄。在边疆少数民族地区的农村,教育资源相对匮乏。农村居民基本素质不高,法律知识相对匮乏,导致法律观念的淡薄。在一些基层干部的思维意识中,法律意识淡薄,只有权力和权威观念。部分干部没有认识到扶贫领域腐败问题的严重性,仅仅认为是做错了事情。部分基层干部甚至不知道自己在协助政府从事公共管理事务时,便具有了国家工作人员的身份,已经成为职务犯罪的法律主体,会被追究相关的刑事责任。

3. 权力观扭曲。自古以来,官本位思想主导了中国2000多年的历史。在边疆少数民族地区的一些基层干部中,同样存在官本位思想。在这种思想的作祟下,一些干部心存杂念,缺乏公仆意识。此外,由于基层干部工作繁杂,收入有限,容易造成心理的失衡。当他们有机会接触到扶贫资金,或者开展有利可图的扶贫工作时,在缺乏有效内外部监督的情况下,往往为满足自己的贪欲而甘冒风险。

四、改进边疆少数民族地区扶贫领域监督机制的对策建议

(一)注重事前预防

1. 提升扶贫领域干部自身文化水平和综合素养。首先,可以通过制定一定奖励制度和物质补贴制度等经济措施来促使边疆少数民族地区的干部开展自主学习,鼓励相关干部积极主动参加学位学历学习,提高基层干部的整体水平。其次,还可以邀请有关学者专家,做各种专业性的知识培训,提高相关干部的业务水平。

2. 强化廉洁自律意识。任何制度的约束都属于外在措施,只有内在自我意识的改变才是解决边疆少数民族地区扶贫领域腐败问题的关键。因此,通过廉洁自律教育的不断强化,廉洁奉公的思想堤坝的不断构建,才能促进相关干部自发地严格要求自己,廉洁自律。各级纪律检查机构要不断创新廉政宣传教育载体和手段,通过推送微信杂志、发送廉政短信、下发廉政杂志、开展警示教育、组织参观廉政警示教育基地、开展廉政法规考试等方式加强对相关干部的廉政宣传教育。

3. 增强法制观念。对于边疆少数民族地区的扶贫工作人员而言,只有法制观念的加强,才会促使他们自觉遵纪守法,提升整体的法制水平。因此,要做好普法工作,加大对扶贫领域腐败行为的打击力度,维护法律的权威性,增强相关干部的法制观念,进而达到预防扶贫领域腐败的目的。

(二)加强事中监督

1. 规范财务监管机制。首先,要不断完善边疆少数民族地区各级各部门,尤其是基层农村的财务管理体系:进一步规范收支审批制度规范扶贫专项资金管理;并对资金的使用情况进行严格监督和评价。其次,健全完善扶贫资金的监督审计制度:除了政府相关审计部门对扶贫资金的使用进行审计监督外,还可以聘请会计师事务对扶贫资金使用进行外部审计。再次,要完善扶贫资金使用的公开制度,做到公布地点公众化、公布形式专栏化、公布内容通俗化、热点问题专项化。最后,农村基层组织要聘请有资质的财会人员从事财务工作,并经常组织财务人员的学习培训,不断提升财务人员的业务水平。

2. 要不断完善基层权力监督机制。首先,村民是农村基层民主监督的主体,需要强化其民主监督的意识,让有关干部意识到自己的工作是受民众监督的。其次,要充分重视发挥社会各方监督作用,整合民间团体和个人的力量,通过设立举报箱、举报电话,开通微信举报公等方式来加强社会舆论监督。最后,各级各部门要协同工作,共同构建边疆少数民族地区扶贫领域的外部监督网络。

3. 健全激励保障机制。首先,要认真落实基层村干部工资增长机制,根据农村居民收入水平,稳步提高村干部工资、补贴标准,并保证按时足额发放。其次,要健全干部绩效考核机制,将扶贫工作落实情况、廉洁工作情况等列入考核指标中,将考核结果与干部的选拔任用结合,形成优胜劣汰的任用制度。

(三)严肃事后惩处

1. 完善来信、来电、来访、网络四位一体的举报平台。利用信件、电话、网络、手机短信、微信等手段,及时受理反映扶贫领域腐败现象的问题。

2. 坚持问题导向,开展问题线索大排查。归纳扶贫领域腐败案件的特点与规律,盯紧扶贫项目资金管理使用等容易出现问题的重要环节和重点项目,严肃查处那些让扶贫政策落不到实处,让惠民政策缩水的行为。

3. 充分发挥通报、曝光典型案件的震慑效应。利用电台、电视、报纸、杂志、微信平台等载体,对扶贫领域腐败案件,发现一起,查处一起,通报一起,同时,要将案件剖析和涉事干部的忏悔检查材料一并进行通报。对那些胆大妄为、心怀不轨者给予警示和震慑作用。

 

 

参考文献:

1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

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5]肖炳兰.是经济人,还是公仆人?——对西方寻租腐败理论适用性的思考[J].当代世界与社会主义,20111.


(作者:王晓芸 杨庆芬 编辑:政研室)

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